罗府办发〔2017〕136号
各乡镇人民政府、斛兴街道办事处，县府有关工作部门：
《罗甸县政府和社会资本合作项目管理指引（试行）》已经县人民政府研究同意，现予以印发，请认真贯彻落实。
罗甸县人民政府办公室
2017年8月31日
罗甸县政府和社会资本合作项目管理指引（试行）
第一章 总则
第一条 为规范、有序推进我县政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称“PPP”），根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）》和《贵州省政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（黔府办发〔2015〕25号）等文件精神，结合我县实际，制定本指引。
第二条 本指引所称PPP，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，采取公开招标方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为。
本指引所称社会资本，是指实施现代企业制度的境内外企业法人，包括已经建立现代企业制度和实现市场化运营管理、承担的政府债务已经纳入政府财政预算并明确公告今后不再承担政府举债融资职能的非本县融资平台公司。
第三条 本县PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等适用本指引。
第四条 PPP应当遵循试点先行、量力而行、与国有企业实体化相结合、具有可操作性、互惠共赢、风险分担、公开透明的原则，合作各方的合法权益受平等保护。
第五条 PPP所需财政资金应当结合中长期财政规划，统筹考虑，纳入县级政府预算管理，确保支出透明、规范、有效。
第六条 县发改局负责指导协调、监督管理本县PPP工作。项目的监督管理、统筹协调和推进工作。
县政府成立县PPP中心，具体负责PPP项目的实施工作。
第七条 PPP项目范围主要包括：能源、燃气、供水、供热、污水及垃圾处理、固废处置、公共充电设施、公共停车场库、地下综合管廊、公路、市政道路、桥梁、隧道、综合交通枢纽、教育培训、体育健身、医疗卫生、文化旅游、康体养生、美丽乡村、保障性安居工程、棚户区改造、水利、资源环境和生态保护、农业、林业、环保、园区开发、特色小镇等公共服务领域和基础设施类的新建、改扩建及存量项目。
其中在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
第八条 政府和社会资本合作项目的具体模式。
经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且运营收益能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—移交—运营（BTO）、移交—运营—移交（TOT）等模式。
准经营性项目。对于运营收益不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴，或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式。
非经营性项目。对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营（O&M）等模式。
收益过高的公共服务项目。对具有垄断属性的公共服务项目，提前设定合理的收益边界条件，加强监督管理，形成对过高收益的有效约束。
已建成投入使用的存量资产。可以采取移交—运营—移交（TOT）、股权（产权）转让、作业外包、整合改制、技术资源合作、后勤社会化等方式，引入社会资本进行专业化运营改造，提高运营管理服务水平。
除以上运作模式外，可根据项目特点，通过建立合理的使用者付费机制等方式，积极探索、大胆创新，灵活运用多种运作模式。
第二章 职责分工
第九条 罗甸县推广政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组负责统筹安排全县PPP工作总体规划和进度，统一指导、协调、推动各部门及乡镇开展PPP工作。
县发改局负责PPP项目的征集遴选以及必要性、合规性、可行性审核等。
县财政局负责PPP项目的“物有所值”评价和财政承受能力论证，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中长期财政规划等。
县发改、教育、科技、农工、林业、水务、民政、住建、国土、环保、交通、工信、文旅、卫计等行业主管部门负责结合本行业特点和相关规划，遴选适宜采用PPP模式提供公共服务的潜在项目，完善本行业相关监管制度体系，并在各自职责范围内协同做好政府和社会资本合作项目的监督管理等工作。
PPP中心具体负责政府和社会资本合作项目相关政策制定；项目库及专家库等信息平台建设；参与PPP项目准备、实施方案、项目采购、合同签署、项目执行、移交等全过程研制和审核；组织协调融资支持、宣传培训、绩效评价、信息统计等。
第十条 政府指定的有关职能部门、事业单位或政府投融资公司作为项目实施机构，具体负责政府和社会资本合作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、政府采购、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
第三章 项目识别与准备
第十一条 项目发起。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
（一）政府发起。发改、交通、住建、环保、教育、卫计、文旅等行业主管部门结合本行业特点和相关规划，对拟采用政府和社会资本合作项目，以初步实施方案的方式向县PPP中心申报。
（二）社会资本发起。社会资本可以项目建议书的方式向行业主管部门推荐，行业主管部门审核汇总后，向PPP中心申报PPP初步实施方案。
新建、改扩建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明等资料；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明等资料。
各部门、乡镇向PPP中心报送潜在合作项目，建立全县PPP项目库，项目库实施动态管理。PPP中心及时向州、省、国家上报项目，争取纳入省级和国家级PPP项目库。
第十二条 PPP项目的初步实施方案应包括项目基本情况、实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计等基本内容。
第十三条 项目论证。项目论证包括项目必要性、合规性、可行性论证和物有所值评价及财政承受能力论证。
PPP中心对潜在的政府和社会资本合作项目进行必要性、合规性、可行性审核，要对政府和社会资本合作项目进行物有所值评价和财政承受能力论证。
物有所值评价要会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价根据实际情况决定是否开展，定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
财政承受能力论证要按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定，采用定量和定性分析方法对项目全生命周期过程的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任进行合理预测、从严把关，统筹处理好近期与长远关系。
第十四条 项目开发计划编制。PPP中心要根据项目论证结果，制定PPP项目年度和中期开发计划，择优选择重大示范备选项目。
第四章 实施方案
第十五条 对纳入PPP项目年度和中期开发计划的项目，由实施机构负责编制项目整体推进方案和PPP模式实施方案；未纳入的，暂不再采用PPP合作模式。
第十六条 PPP模式实施方案的编制原则上由各申报单位自行完成，也可引入第三方机构（律师事务所或咨询机构），对项目PPP运作涉及的运作模式、合作边界、商务及技术条件、投资和运营成本财务测算分析、PPP协议和招商文件编制、社会资本谈判和合作方比选等提供专业咨询服务。
PPP项目实施方案属于县政府重大决策，应当按照县政府重大决策程序的规定履行征求公众意见、专家论证、风险评估、合法性审查及县政府常务会议集体研究决定的程序。
PPP项目实施方案专家论证实行联合审查的方式，联审会议由行业分管县领导召集，县财政、发改、住建、国土、环保等有关部门及相关专业人员参加。
第十七条 项目实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易条件、合同体系、监管架构、采购方式选择等。
（一）项目概况
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容，项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性、可行性，以及项目运作的目标和意义。
经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
（二）风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
（三）项目运作方式
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。主要包括建造-运营-移交（BOT）、建造-拥有-运营-移交（BOOT）、建设-移交-运营（BTO）、重构-运营-移交（ROT）、设计-建造-融资及经营（DB-FO）、建造-拥有-运营（BOO）、购买-建造及营运（BBO）、建造-租赁-营运及移交（BLOT）、运营与维护合同（O&M）、移交-运营-移交（TOT）、作业外包等。
（四）交易条件
交易条件主要包括：合同期限、产出标准/服务要求、定价机制、回报机制、政府保证与支持等。
合同期限：是决定项目收益能力的主要条件之一，包括政府规定期限、投资人自行确定、不确定具体的期限但约定合同期限到期条件。通常情况下，项目合同具有固定的期限，一般在10年以上30年以下。
产出标准/服务要求：应明确产出标准/服务要求，以及项目建成后应达到的各项标准。争取保留投资人选择如何交付项目资产和产品/服务的灵活性。
定价机制：应考虑的因素主要包括规定的产出标准/服务要求及相关成本、客户的支付意愿及能力、成本回收期限、投资主体对投资回报的期望、补贴需求及其可得性。同时也应充分考虑财政及社会承受能力等。
定价应根据产出标准/服务要求的更改、消费指数、通胀、税率等因素进行调整，在特殊情况下还可做出周期性或一次性的调整。定价调整的规则应在项目实施前确定，并成为所有参与风险分担主体关注的对象。
回报机制：主要有四种，用户付费、政府付费、奖金或罚金、可行性缺口补贴。其中，政府补贴的方式包括：前补贴（无偿划拨资金、政府出资入股且分红比例低于股权比例、政府无偿或低价租赁项目资产等）、后补贴（运营期补贴）、政策性补贴（财政贴息、税收返还、无偿划拨土地使用权）等。
政府保证与支持：包括政府关于竞争限制保证、对项目的担保等。具体形式有：在同一地区不设立、不批准过多的同类项目；最低投资收益率或最低市场容量保证；提供担保或融资支持、风险补偿、完工或运营奖励等。
（五）合同体系
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
（六）监管架构
监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
（七）采购方式
采购方式包括公开招投标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。
第十八条 实施方案中涉及特许经营协议的，应当主要包括以下内容：
（一）项目名称、内容；
（二）特许经营方式、区域、范围和期限；
（三）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；
（四）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；
（五）设施权属，以及相应的维护和更新改造；
（六）监测评估；
（七）投融资期限和方式；
（八）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；
（九）履约担保；
（十）特许经营期内的风险分担；
（十一）政府承诺和保障；
（十二）应急预案和临时接管预案；
（十三）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；
（十四）变更、提前终止及补偿；
（十五）违约责任；
（十六）争议解决方式；
（十七）需要明确的其他事项。
特许经营期根据行业特点、规模、经营方式、投资回报所需时间等因素确定，一般不低于10年，不超过30年。
第十九条 实施方案中的工程造价、运营期限、合理利润率、政府年度服务费测算等商务条款，由财政局与行业主管部门、实施机构共同商定，报政府批准后执行；若在市场化测试环节与社会资本达不成一致，由财政局与行业主管部门、实施机构再次商定，报政府批准后实施。
第二十条 实施方案编制完成后，由项目实施机构报PPP中心评审。
PPP中心要会同行业主管部门，组织相关职能部门对项目实施方案，特别是特许经营权实施方案进行评审论证，并出具书面意见。必要时要引入相关领域专家或机构评审。
第二十一条 项目实施机构根据评审意见，对项目实施方案修改完善后报政府审批。
第五章 项目采购
第二十二条 项目实施机构应将通过审批同意的PPP项目在省级以上指定的媒体公告（合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外，下同），吸引潜在投资人，提高竞争性。
信息内容包括：名称、建设内容，拟采用的合作模式、投资规模等。
第二十三条 项目实施机构应严格遵照《中华人民共和国政府采购法》、财金〔2014〕113号及《财政部关于印发<政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法>的通知》（财库〔2014〕214号）相关规定要求，公开、公平、规范地进行合作项目采购，不得以行政手段或非公开方式确定合作伙伴。
第二十四条 项目实施机构要根据采购项目特点，选择专业采购代理机构制定资格预审文件和项目采购文件。
资格预审文件的制定要综合考虑社会资本的专业资质，技术能力、管理经验、财务实力等因素确定；项目采购文件的编制充分体现公开、公平、竞争、择优的原则，依法选择适当采购方式，确保选择的合作伙伴诚信可靠，运营服务质量好，综合实力强。
第二十五条 资格预审文件和项目采购文件发布前应报PPP中心审查备案。
第二十六条 项目实施机构应与PPP中心、相关职能部门、专业机构成立采购结果确认谈判工作组，依法依规与候选社会资本及其合作的金融机构就合同中可变细节问题进行合同签署前的确认谈判。
第二十七条 项目合同内容应该包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项。
项目合同文本签署前应报政府审核同意。
第六章 项目执行
第二十八条 社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和PPP中心应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
第二十九条 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。PPP中心和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。
当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。
第三十条 财政局应将必要政府付费或政府补贴分类纳入政府预算，并结合中长期财政规划统筹考虑，建立跨年度预算平衡机制，依法保障社会资本合法权益。PPP中心和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。
第三十一条 项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报PPP中心备案。
政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知县财政局向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。
第三十二条 社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。
第三十三条 在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。
第三十四条 项目实施机构应每3—5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报PPP中心备案。
第三十五条 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十六条 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。
社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。
社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。
第七章 项目退出与移交
第三十七条 合作项目发生以下情况可以退出：因不可抗力因素导致合同无法履行；合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；社会资本主体破产清算或发生类似情况；合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改，项目合同仍无法履行，项目需提前终止退出。
第三十八条 项目退出包括依据项目合同约定事由发生退出或发生不可抗力而退出。项目退出一般分为以下几种情况：
（一）项目合作期限届满退出：根据项目合同，合同期限已满，项目公司应根据合同约定，终止合同。
（二）项目合同条件规定的合同终止：项目运营期限未满，但根据合同约定条件，转让股权退出。
（三）政府部门违约：发生政府部门违约，在合同规定期限内政府部门未能补救的，项目公司可根据合同约定主张终止项目合同。
（四）项目公司违约：发生项目公司违约，项目公司和融资方或融资方指定的第三方均未能在规定的期限内对该违约进行补救的，政府部门可根据合同约定主张终止项目合同。
（五）政府终止:政府部门在项目期限内，根据社会经济发展需要，主张终止项目合同。
（六）不可抗力：不可抗力事件持续或累计达到一定期限，合同任何一方可主张终止项目合同。
第三十九条 发生合作项目退出情况时，项目主管部门、项目实施机构会同PPP中心制定退出方案，报县政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。
项目主管部门、PPP中心要依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。
第四十条 项目移交分为政府移交和投资主体移交两类。政府移交一般是指政府部门为提高既有项目运营效率，通过采用TOT等方式，引入社会资本，由政府部门向投资主体移交项目设施及相关权益；投资主体移交一般是指在项目合作期限结束或发生项目合同提前终止情况时，由投资主体将项目设施及相关权益，以合同约定的条件和程序移交给政府部门。
第四十一条 在项目合同中应明确约定项目移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，政府部门应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报县政府审核同意后实施。
如发生项目合同提前终止情况，应按项目退出流程，在签署完补偿协议等后，方可办理移交手续。
第四十二条 移交程序
（一）移交准备：项目移交涉及交和接两个方面的内容，需要政府方和投资主体预先统筹规划、通力合作、密切配合，按照合同约定，做好各项准备工作。
（二）建立项目移交管理机构：为保证项目移交的顺利进行，在项目合同期满前，应提前建立移交管理机构，由交接双方共同委派相关人员组成。
（三）项目评估和测试：在项目移交前，应对项目的资产状况进行评估，并对项目是否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。项目不符合约定的移交条件和标准的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
（四）签署移交合同：交接双方对于评估测试的结果无异议时，应及时签订正式的移交合同。合同生效后，表示双方的权利义务的终止，项目相关风险实现了转移。
（五）设置移交过渡期：项目移交合同签署后，为实现项目运营平稳过渡，一般设置一个过渡期，实行交接双方共同运营管理，直至项目接收方能够顺利运营项目。过渡期的长短，应在项目合同中约定。为节省成本，应在项目移交前几个月就进入培训期，移交双方人员共同工作，以利于项目的顺利移交。
（六）项目公司的处置：项目移交可以分为项目公司整体移交和保留项目公司移交。项目公司整体移交是移交时将项目公司资质、人员资产等全部移交。保留项目公司移交是将项目公司的资产和部分人员移交。
在项目合同中明确项目公司移交执行股权转让方式的，应约定股权转让价格的计算方式。转让项目公司股权构成国有产权转让，应执行《企业国有产权转让管理暂行办法》的相关规定。
对于保留项目公司移交的，项目移交完成后，可对项目公司进行清算。
第四十三条 项目移交完成后，PPP中心应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
第八章 附则
第四十四条 本指引自印发之日起试行，有效期2年。
